“Per un'autorità giudiziaria indipendente e imparziale”

Ticino

Foto CdT/Tatiana Scolari

4 anni fa

Sette deputati chiedono tramite un’iniziativa parlamentare di sopprimere la competenza generale di ricorso del Consiglio di Stato in favore di uno o più Tribunali amministrativi di prima istanza

Istituire un Tribunale amministrativo indipendente e imparziale di prima istanza anche in Ticino. Lo chiede un’iniziativa parlamentare generica presentata da sette deputati - Fiorenzo Dadò e Lorenzo Jelmini (PPD), Sabrina Aldi e Boris Bignasca (Lega), Laura Riget e Ivo Durisch (PS), e Paolo Pamini (UDC) - che con una modifica della legislazione cantonale intende sopprimere la competenza generale di ricorso del Consiglio di Stato in favore di uno o più Tribunali amministrativi di prima istanza, composti da magistrati permanenti e a tempo pieno, eletti nelle forme previste per i magistrati.

Le attuali procedure
Contro le decisioni delle autorità amministrative in Ticino è dato di regola ricorso al Consiglio di Stato, contro la cui decisione è possibile ricorrere al Tribunale cantonale amministrativo. Secondo la Legge sulla procedura amministrativa (LPAmm) un cittadino può presentare ricorso all’attenzione del Consiglio di Stato contro una decisione presa nei suoi confronti da un Dipartimento, da suo Servizio e da uno direttamente sottoposto al Consiglio di Stato, come pure da una risoluzione presa da enti locali autonomi di diritto pubblico (Comuni, Patriziati, Parrocchie, Consorzi e altri enti) e la relativa proposta di decisione. Non tutte le decisioni emanate dall’amministrazione sono tuttavia sottoposte a questa procedura, evidenziano i 7 gran consiglieri nell’iniziativa parlamentare. In materia fiscale, per esempio, chi intende contestare la Decisione di tassazione deve presentare Reclamo all’Ufficio circondariale di tassazione. La procedura prevede che l’ulteriore contestazione venga presentata presso la Camera di diritto tributario del Tribunale d’appello.
Per quanto attiene alla procedura prevista dalla LPAmm, quale prima istanza è dunque il Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato che esamina e istruisce il ricorso presentato al Consiglio di Stato. La decisone del Servizio dei ricorsi può in seguito essere impugnata davanti al Tribunale cantonale amministrativo (TRAM).

Il servizio dei ricorsi del Governo
Il Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato, aggregato amministrativamente alla Cancelleria dello Stato, “dipende direttamente dal Governo”, è composto di diversi giuristi a cui è affidato il compito di “istruire e preparare i progetti di decisioni all’indirizzo del Collegio governativo”. In media, si evidenzia nell’iniziativa, il Consiglio di Stato emana 1500 decisioni su ricorso l’anno (1570 nel 2019, ma fino a 1903 nel 2012).

Una lunga tradizione
La competenza del Governo a statuire sui ricorsi amministrativi esiste sin dalla creazione del Cantone Ticino e rientra in quelle prerogative di verifica gerarchica dell’Esecutivo cantonale rispetto all’Amministrazione cantonale e agli Enti locali. Fino agli anni ‘60 molte decisioni governative erano poi impugnabili al Gran Consiglio o all’allora Commissione dell’Amministrativo (commissione parlamentare che fungeva a tutti gli effetti da giudice amministrativo ante literam). Dal secondo Dopoguerra si è sviluppata in tutta la Svizzera la Giustizia amministrativa. Le competenze dei Parlamenti e dei Governi sono passate a poco a poco a Tribunali amministrativi autonomi o a Camere costituite nel seno delle supreme autorità giudiziarie cantonali e federali. Il Cantone Ticino ha scelto questo seconda possibilità, istituendo nel Tribunale di appello il Tribunale amministrativo, il Tribunale delle assicurazioni e la Camera di diritto tributario.

Diversi cambiamenti, ma la competenza ricorsuale del Governo è rimasta grossomodo immutata
Con l’entrata in vigore della Legge sul Tribunale federale (LTF) il legislatore federale ha imposto ai Cantoni di istituire (art. 86 cpv. 2 LTF) per l’intero campo amministrativo almeno un’istanza di ricorso giudiziaria. Tramite la legge sulla revisione della giustizia amministrativa il 2 dicembre 2008 il Gran Consiglio, che ha modificato 90 leggi, ha adeguato il diritto cantonale al diritto federale. Il campo di competenza del Tribunale amministrativo si è esteso per esempio ai ricorsi contro le valutazioni scolastiche, in materia di diritti politici comunali o contro le decisioni del CdS sui regolamenti comunali. Analogo discorso per la Camera di diritto tributario sulle decisioni di condono d’imposta. La competenza ricorsuale del Consiglio di Stato “è tuttavia rimasta grossomodo immutata”, evidenziano gli iniziativisti. Al contempo sono cresciute nel corso degli anni critiche sul ruolo del Governo cantonale

Le criticità emerse
I deputati riassumono in 9 punti le criticità emerse nel corso degli anni, senza avere la “pretesa di esaustività”. Queste sono:
-ambiguità istituzionale del doppio ruolo di Governo e Giudice del Consiglio di Stato;
-illegittimità del Consiglio di Stato ad assumere abitualmente un ruolo giusdicente;
-assenza di chiarezza sull’effettivo potere decisionale del Consiglio di Stato (il collegio governativo materialmente non potrebbe esaminare effettivamente una così grossa mole di ricorsi);
-rischio di decisioni politiche o comunque non disgiunte dalle posizioni del Governo o di suoi membri;
-sostanziale segretezza della procedura e della prassi del ruolo di ricorso del Consiglio di Stato (nessuna pubblicazione sistematica delle decisioni);
-impossibilità di sapere chi sia stato il giurista ad occuparsi della pratica;
-poca considerazione per le parti e per le autorità inferiori nell’ambito della decisione resa dal CdS siccome non adottata da un Giudice indipendente e imparziale;
-reticenza del Consiglio di Stato a smentire l’operato dei propri uffici e dipartimenti;
-interrogativi sulla qualità delle decisioni del CdS, dato che un ampio numero di decisioni vengono impugnate con successo al TRAM.

I tempi sono maturi per cambiare
Alla luce di queste considerazioni i deputati ritengono che nel 2021 “occorre intervenire in maniera lungimirante” e ricordano che diversi Cantoni hanno istituito nel diritto amministrativo autorità giudiziarie di primo grado. “Il Canton Zurigo dispone di un Baurekursgericht (diritto pianificatorio ed edilizio) e di uno Steuerrekursgericht (tribunale fiscale di primo grado); a Basilea-Città c’è una situazione analoga; nel Canton Ginevra è stato creato un Tribunale amministrativo di primo grado, mentre nel Canton Giura esiste un giudice amministrativo”. Per gli iniziativisti i tempi sono dunque maturi perché la competenza di ricorso del Governo cantonale sia trasferita a un’autorità “giudiziaria indipendente e imparziale e, analogamente al campo civile e penale, si potrebbe denominare tale autorità “Pretura amministrativa””. I deputati propongono inoltre che in questa nuova autorità potrebbe eventualmente confluire anche il Tribunale di espropriazione, che da diversi decenni in Ticino decide in primo grado le questioni relative alle espropriazioni, alle stime e ai contributi di miglioria. Infine gli iniziativisti ritengono che sia essenziale “debitamente coinvolgere e integrare le funzionarie e i funzionari attualmente attivi presso il Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato, i quali hanno già maturato una significativa esperienza in ambito amministrativo”.